石油三巨头换帅 央企分权进阶
第二类是大学以及其他类型的学校等教育机构的章程和规则。
在行政相对人协力义务是否必须有法律的明确依据问题上，仍存在争议。例如，《立法法》第80条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。
有学者从行政处罚调查程序、行政诉讼(争诉)中的协力义务等角度对行政相对人协力义务进行界定。为进一步完善我国行政相对人协力义务的法律责任体系，应从以下方面着手：一是，明确规定行政相对人违反协力义务须承担的法律责任。行政相对人协力义务具有法定性，课予行政相对人协力义务，须满足紧迫性、必要性的要求，如果连行政机关自身都无法完成的任务，自然也不适宜作为行政相对人的协力义务。阿斯曼教授曾精辟地指出：只有利害相关人共同承担责任并共同参与，在个人自由与社会需求之间，才能有平衡的关系。如果协力义务的履行，将导致强迫行政相对人自证其罪，或者产生明显不利于行政相对人的后果，行政相对人可以拒绝履行。
行政相对人履行协力义务，对行政权的行使具有规范、推动和促进作用。申言之，协力义务也是相互的。部分原因在于它提供了介于内部举报和外部举报之间的一个缓冲带。
⑧设有健全的专业组织。(68)但《人民检察院组织法》对人民检察院法律监督范围的授权不够明确，检察机关对行政的监督更倾向于针对机关而非个人，同时，人民检察院对行政活动和行政人员的监督也有些畏首畏尾，其监督范围难以扩展到一定职务或职级的公职人员。为了弥补这个重大缺陷，善意履职原则应运而生。后两种则是由组织结构本身及外部因素带来的障碍。
(34)三是扭曲法律目的，服务于地方、部门等小集团利益，唯上是从、上行下效、新官不理旧账，因其往往并不服务于特定个人利益，所以容易被特定群体所遵守，公职人员明知存在问题，无奈被潜规则裹挟，只能选择顺从潜规则，使其成为一种制度性、机制性的非善意。世界范围内最为人熟知的向下授权实践，是20世纪70-80年代西方国家兴起的政府再造运动，让公职人员对顾客负责，加强绩效考核。
如处理不当，可能使举报人受到最为极端的报复，即便没有这些报复，最终的结果也很可能不符合举报人本来的意愿，这是很难处理的矛盾。(33)参见彭云望：潜规则生发机制及其遏制——兼论吏治规范，《北京行政学院学报》2003年第6期，第6页。公务员考核制度是一个老生常谈的话题，始终难以达到理想状态，个中原因比较复杂，但欠缺明确的职业伦理考核指标是一个不容回避的问题。(36)最后，权责配置不科学。
善意不仅是法律理念，也是重要的法律原则和制度。尽管如此，不应该产生以考德替代职业伦理考核的错误观念。(36)参见习近平：努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍，《共产党员》2019年第3期，第4-6页。与此同时，监察调查还具有程序相对完善、调查措施效率较高等优势。
③相关公职人员的主观心理状态。首先是自下而上方面，表现为法律实施过程中出现的特殊诉求、特殊情况，以及法律与某些民间法的冲突等信息，难以向上传递到有权的立法者或决策者手中。
应避免执行法律时走向教条主义的极端，即由照章办事异化为封闭死板、消极冷漠。为此，应尽快完善行政组织法、行政程序法和行政伦理法，确立和建构善意履职原则，规范和引导公职人员善意行使职权，以形成对抗形式主义和官僚主义的有效法律机制。
这就能解释公职人员和社会上大多数人一样都对食品安全、社会冷漠、暴力执法等问题深恶痛绝，而一旦居于特定组织之中，就可能变得面目可憎。虽然合理性原则部分触及对执法者主观心理状态的考察，但总归不以其为核心关切。并非所有非善意都以消极形式出现，某些在外观上表现为积极实施法律的行为，实质上也是非善意的，原因在于这些貌似积极的行动，不为追求法律的实效性，而是以追求自利为目的。①推进行政法律制度的系统化，可以考虑在适当的时候制定行政法总则，这有助于消除我国行政法律体系中所存在矛盾冲突的状态，建立起良好的行政法律秩序。五、结语：善意履职助推法律实施实效和国家治理能力提升法律的生命力和权威在于实施，行政机关和公职人员都应恪尽职守、善意履职，全面提升公务活动品质。⑦这充分说明，在中国特色社会主义法律体系已经基本建成的今天，法治建设的重点已经转变为法律实施，特别是法律实施的效果呈现。
另外，《公务员法》(2018年修订)第49条还规定了诸如忠于职守、积极工作、遵守纪律、廉洁奉公、作风正派、办事公道等职业操守义务，之所以要强调这两条规定的内容，是因为它们是弥合法律缺陷、行政组织缺陷的重要工具。1.忠实地执行法律执行法律是公职人员的重要使命，善意履职的第一要义就是忠于法律本身。
如果行政伦理建设出现漏洞和偏差，就将导致非善意。不过，监察委作为调查主体亦有不足之处，最突出的障碍是当前办案压力大，案多人少矛盾突出。
但问责应该分清层次，对非善意行为的问责不可与对违法和滥用职权行为的问责混为一谈，它们在责任形式、问责目的等方面有较大区别，对非善意的问责，一般就是加强职业伦理教育、批评、责令检讨和改正、离职培训、调整内部工作分工等，一定要避免过度问责、多重问责，建立和完善善意履职免责制度。一是基于《人民检察院组织法》(2018年修订)第2条和第20条的规定，建构不良行政行为调查制度，成熟后再逐渐扩展到对其他不良公务行为的调查。
善意履职原则的主要目标不是评价是否合法、合理，而是转向境界更高的是否良善，是对合法性、合理性评价原则的补充和升级，是全面依法治国和国家治理现代化背景下，全方位提升行政活动品质的新型原则。(42)不惟如此，诚信原则还具有确立行为规则、填补合同漏洞、衡平、解释、降低交易费用和增进效率等功能。2.域外行政法上的善意德国是较早在公法上确立适用诚信原则的国家。《宪法》(2018年修正)第27条规定了反对官僚主义，《监察法》第11条授权监察委员会对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。
②反映行政机关主观状态和行政活动作成机制的内部工作机制和流程。⑧参见王锡锌：中国行政执法困境的个案解读，《法学研究》2005年第3期，第47页。
行政领域的潜规则有时被视为相对于正式规则而言的另类规范，(33)有三个特征：一是显性对此、隐性对彼，即厚此薄彼。(65)参见解志勇：行政检察：解决行政争议的第三条道路，《中国法学》2015年第1期，第61-62页。
(71)日本设立了公务员伦理审查委员会，主要职能包括制定、修改公务员伦理守则意见、伦理法的纪律处分标准，调查研究和规划公职人员的伦理问题，规划和协调公职人员伦理培训计划、提供指导和建议，审查礼品、股票买卖和收入的报告，调查并采取纪律行动制裁违反国家公共服务伦理法的公职人员。为了实现善意履职，促进善意与防止非善意是一体两面，应并重而不可偏废。
但诚信原则所规范的目标还包括相对人的行为。⑨法律规范的实际运作结果，不仅有赖于法律自身的良善品质，而且对善意行政执法期待更甚。实践中，公务员考核委员会往往由本机关、公务员管理机关及有关部门的领导、工作人员和公务员代表组成，主要是系统内考核，虽无大的不妥，但引入更多外部评价却可以优化考核效果。从过程来看，下列三项内容对法律实施效果影响显著：①行政机关实际采取了哪些法律动作。
(46)参见周佑勇：行政许可法中的信赖保护原则，《江海学刊》2005年第1期，第109页。(21)浙江省绍兴市中级人民法院行政判决书，(2008)绍中行终字第37号。
(56)相较而言，外部举报效果良好，但外部举报涉及对整个组织的背叛，还可能伤及无辜，因此，举报人需要面对非常强烈的伦理冲突。可以通过向下授权、提高专业化水平、简化科层等方式，并确立不良或非善意行为的调查、职业伦理的评价与指导、考核与问责联动等机制，促进善意履职。
因此，简政放权不应局限在下放权力范畴，保障和维护下级部门和公务员的权利同等重要，这是实现善意履职必不可少的举措。在全面依法治国的大背景下，越来越多地方政府将法律实施任务转化为考核指标，明显的敷衍已不常见，但伪造数据或逃避问题等非善意履职行为依然存在。
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